话题缘起 社会建设与人民的幸福安康息息相关,与社会和谐稳定紧密相连。随着社会进入全面而深刻的转型期,社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生了深刻变化,利益群体诉求多元,民生问题日益凸显,社会建设和管理面临诸多新课题。如何统筹经济与社会发展,促进人的全面发展,是我省争当实践科学发展观排头兵需要破解的又一突出问题和深层矛盾。只有加快推进以改善民生为重点的社会建设,让广大人民群众切实分享到改革开放所带来的成果,才能更加坚定人们走中国特色社会主义道路的信心和决心。在我省第二阶段解放思想学习讨论活动中,有关专家学者就此作了专门调研,我们特约刊出其中的一些调研成果。敬请垂注。
着力保障和改善民生“五要素”
魏伟新
统筹经济与社会发展,一个重要的内容是要着力保障和改善民生。着力保障和改善民生应在哪些方面着力,应如何着力?笔者认为,着力保障和改善民生有五个要素。
着力保障和改善民生的前提——强化“五有”
有心:只有心里装着群众,时刻想着群众,解放思想、推进科学发展才会成为自觉的行动。要真正把目光、心思聚集到民生福祉上来,把聪明才智发挥到保障和改善民生中去。
有为:解决好民生问题,关键是落实在行动上。要千方百计打基础、谋长远,创造出经得起历史、环境、人民和实践检验的新政绩。
有力:解决民生问题,要有“民生财政”的鼎力支撑。其根本是要加快经济发展,增强经济实力,从而保证有更多的人力、物力、财力、智力投入到民生事业中去。
有实:解决民生问题,一定要发扬求真务实的工作作风,讲实话、出实招、办实事、求实效,要为群众办更多的实事、好事,让人民群众切切实实享受更多的发展成果。
有创新:解决民生问题要破除因循守旧的观念,冲破体制性障碍,在探索中找出路、在应变中求突破、在创新中促发展,尤其要创新保障民生的长效机制。
着力保障和改善民生的基础——完善“五系”
基层民主自治体系:民生问题发生在基层,解决在基层,没有一个有魄力、有活力的基层组织,要完成繁重的民生任务是不可能的事情。
民生投入保障体系:要围绕推进基本公共服务均等化,进一步完善公共财政体制,建立民生投入与财政增长相适应的投入机制；加大对社会保障、劳动就业、生态环境、公共安全等涉及民生公共服务领域的投入,确保义务教育、公共卫生、城乡公益事业等支出的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度；要进一步引导社会资金和民间资本投向民生领域。
城乡社会救助体系:健全以城乡低保、灾害救助和农村五保供养制度为基础,以医疗、住房、教育、法律、临时救助等专项制度为辅助,以结对帮扶、经常性社会捐助等社会帮困手段为补充的城乡社会救助体系。
慈善公益事业体系:通过政府扶持和政策引导,加快发展各地慈善公益事业组织,完善社区慈善事业组织管理与服务机构,打造有吸引力的地方慈善公益项目,建立有利于激励个人、组织、企业积极进行慈善捐赠的制度,吸引社会各阶层成员积极参与,关心支持社会慈善公益事业的发展。
民生保障体系:包括义务教育的经费保障体系、覆盖城乡的医疗卫生服务体系、以廉租房和经济适用房为主的城市住房保障体系,以及包括失业、社会最低生活保障、医疗等为主要内容的社会保障体系。
着力保障和改善民生的关键——确立“五化”
法律化:解决民生问题必须依靠法律手段,要根据新形势、新情况及时制定、修改法律,进一步将民生问题的解决置于法律的框架之下。比如要抓紧出台与民生息息相关的《行政收费法》、《慈善法》、《卫生保健法》等法律,开启民生立法新时代。
制度化:解决民生问题,不是“办几件实事”、搞“几个民生工程”就可以一劳永逸的。民生问题包罗万象,涉及面之广、复杂度之高,是其他工作无法比拟的,解决民生问题是一项长期而艰巨的任务。因此,解决民生问题必须制度化。
科学化:解决民生问题,不能靠“三拍”——遇到问题拍胸口,解决方案拍脑袋,碰到困难拍屁股,应该推动建立起一整套科学合理的社会保障制度确定和调整机制。要处理好发展经济与改善民生、增加投入与深化改革、立足长远与着眼当前、尽力而为与量力而行、加快解决与稳步推进、全面实施与重点倾斜、确保公平与兼顾效率、政府主导与社会参与八大关系；要做到适度而不过度、推进而不冒进、督办而不包办等等。
信息化:必须增强信息技术对保障和改善民生的支撑保障能力,不断提升社会公共管理与服务水平,最大限度地实现好、保障好、维护好群众的切身利益。
量化:民生问题是看得见、摸得着的东西,应该用一个刚性的东西把它固定下来,并量化之,确保改善民生的各项任务落到实处。
着力保障和改善民生的重点——扶持“五弱”
着力保障和改善民生的重点是扶持“五弱”。“五弱”主要指五类弱势群体:一是特殊困难者如残疾人群体；二是农村的失地农民和“五保户”群体；三是城市的下岗失业工人和早期退休老职工群体；四是夹在城乡之间的外来工群体；五是城乡低收入家庭群体。一个不能善待困难弱势群体的地区,就不会有活力和控制力,最终将丧失综合竞争力和发展力；一个不会关注困难弱势群体的政府,是一个低效的政府和无能的政府,最终将失去管理力和人民的认同。如果能够切实解决困难弱势群体问题,我们的保障和改善民生与和谐社会建设就往前大大前进了一步,甚至可以说是解决了一大半的问题。因此,努力解决困难弱势群体问题是着力保障和改善民生最重要的方向性指标。
着力保障和改善民生的突破口——破解“五难”
知百姓疾苦,方能解百姓之难。当前百姓普遍存在就业难、上学难、看病难、安居难、保障难。就业是民生之本,教育乃百年大计,医疗与生命攸关,安居才能生存发展,保障关乎生活质量,可以说,“五难”问题直接涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。破解“五难”是对执政党执政能力的考验、对人民政府施政能力的考量、对各级干部办事能力的考核,也是实现党的十七大提出的“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”目标的具体要求。
作者系广州大学广州发展研究院常务副院长、研究员
建立企业职工工资正常增长机制
陈斯毅
目前,我国企业职工工资分配方面存在的突出问题,主要是工资分配关系不合理,分配秩序不规范,特别是相当部分企业生产一线职工工资水平偏低、增长偏慢,与经营者的收入差距不断扩大。工资与经济增长不相协调,不仅影响改善民生,而且会引发新的社会矛盾。采取有效措施,及时解决工资分配中的突出问题,已成为深入贯彻落实科学发展观,保证广大职工共享发展成果,促进经济社会协调发展的当务之急。
企业职工工资正常增长机制未真正建立起来的原因
当前工资分配领域出现的上述问题,是自上世纪90年代中期以来体制转轨过程中逐步积累下来的,究其原因,一是人们在发展观念和思想认识上存在着严重“见物不见人”的认识误区,片面追求GDP的高速增长,甚至把GDP增长与工资增长对立起来,从而抑制了工资的正常增长。二是体制不完善,由于受认识不足的影响,工资立法滞后,政府主管企业工资分配的职能部门严重削弱,市、县一级政府部门几乎没有专门管理企业工资分配的机构和人员,工资分配的三方机制也未建立起来,导致出现企业工资分配放任自流、任由市场调节的情形。三是机制不健全。在市场经济条件下,企业工资分配一般应当通过劳资双方集体协商决定分配方式和水平,但是我国在体制转轨过程中,工会体制存在着先天缺陷,加上工会组建率低,无法形成劳企双方平等协商决定工资分配的机制。而政府职能被削弱,无法有效加强对企业工资分配的指导、调控和干预,事实上形成了企业单方面决定工资分配的机制。由此可见,目前适应社会主义市场经济发展要求、具有中国特色的企业职工工资正常增长机制尚未真正建立起来,这是存在上述工资分配问题的症结所在。
企业工资分配管理体制和运行机制目标模式:市场机制调节,劳企平等协商,政府宏观调控
所谓企业职工工资正常增长机制,是指企业职工工资分配随经济效益提高及物价、就业等其他因素变化而相应调整提高、并保持工资持续合理增长的制度化运行方式。它是一个复杂的系统工程,至少包括工资总量、工资水平和工资分配关系及其与经济、社会等因素的相互联系。当前和今后一个时期,我们应当进一步解放思想、转变观念,深化改革,破解难题,加快立法,完善制度,突出重点,理顺关系,逐步建立起“市场机制调节,劳企平等协商,政府宏观调控”的企业工资分配管理体制和运行机制,形成合理有序的分配格局,让广大人民群众分享改革发展成果。
建立“三方机制”:劳、资、政共同研究决定工资分配重大问题
要进一步解放思想,着力破除认识上的障碍,突破企业工资分配完全由市场调节、与政府无关的认识误区,建立市场调节与政府调控辩证统一的新理念。在充分发挥市场调节基础性作用的基础上,政府要重视运用法律、经济、信息手段以及必要的行政手段,加强对企业工资分配的规范、指导、调节和监督,处理好效率与公平的关系。
要通过深化改革,探索建立具有中国特色的工资集体协商制度和劳、资、政三方共同研究决定工资分配重大问题的三方机制。一般来说,在一个行业或企业内部,工资水平能否增长、增长多少,除了受经济效益等客观因素制约外,主要取决于由谁来决定工资增长。市场经济国家的实践经验告诉我们,企业(行业)工资分配一般由劳资双方平等协商决定。但是目前我国工会体制不完善,工会组织组建率低。我们应当针对这一问题积极培养协商主体,下大力气加强基层和企业工会组织建设,提高协商能力,充分发挥工会或职代会在企业工资决定中的作用。在集体协商不能达成一致或者出现显失公平的情况下,政府应当通过三方机制进行干预。这样,工资是否应当增长、增长多少,不是由企业单方面决定,而是通过一个代表双方或三方的机制运作来民主决定,企业职工工资正常增长机制从而建立健全起来。
形成政府对企业工资分配合理有效的宏观调控机制
要指导企业深化内部工资分配制度改革,改善分配关系,形成科学合理有序的工资分配格局。当前工作的着力点是积极引导企业依照《劳动合同法》的规定,通过法定民主程序,制定符合本企业生产经营特点的工资分配规章制度(方案)；落实按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度和完善按要素贡献参与分配的制度,合理确定企业内部不同岗位职工的工资分配关系。在资强劳弱的情况下,有些企业工资分配可能会出现一线普通职工起点工资过低,经营者的工资水平过高的情形。对此就需要强化政府的干预。
加强政府对企业工资分配的宏观调控,形成合理有效的宏观调控机制。政府宏观调控的主要任务是“提低控高”,主要运用法律手段进行间接干预。一方面,要通过立法进一步完善最低工资保障制度,形成最低工资标准与经济发展和物价水平相协调的增长机制,着力提高低收入劳动者的收入水平。另一方面,要切实加强对国有独资企业和控股企业、垄断企业(行业)及其经营者收入的宏观调控。主要是依法制定针对上述企业的工资分配管理办法,明确其工资总额的决定方式,探索建立具有国有企业特点的工资决定机制。
此外,要加快工资立法,明确现阶段工资的具体组成项目、工资决定机制、工资宏观调控与企业自主分配的关系,为进一步完善最低工资保障制度、工资指导线制度和工资宏观调控制度以及薪酬调查制度等,提供法律依据。
作者系广东省劳动保障厅劳动工资处处长、高级经济师
完善地方政府公共服务体系
唐 昊
公共服务是政府满足社会公共需要、提供公共产品行为的总称。公共服务涵盖国防、外交、政府管理、治安、教育、社会保障、医疗卫生、文化、娱乐等诸多方面。其中,国防、外交为前提性需求；政府管理、国内治安为基础性需求；社会保障、医疗卫生为保障性需求；科技、市政、环保、教育为发展性需求；文化、娱乐为享用型需求。对于地方政府来说,重点需要做的是满足后四项需求。
目前政府公共服务能力不足、公共服务的地区差别依然存在、公共服务结构失衡
目前我国公共服务领域普遍存在的问题主要有:首先,社会转型和市场化、城市化等的进程,引发了快速增长的公共需求,导致政府公共服务能力不足。这主要表现在财政收入中用于公共服务的支出不正常地偏低。广东省级公共服务支出多年来达不到预算的20%,其他大多数省份只有几个到十几个百分点!其次,公共服务的地区差别依然存在,如珠三角与广东东西两翼就在基础设施、居民经济收入和文化科教发展水平上有很大差距。此外,我国已开始从生存型社会向发展型社会过渡,生存性压力减弱,发展性需求凸显。而我国的公共服务结构长期失衡,保障性和发展性需求长期得不到满足,反而是享用型需求发展了起来,山村学校的破败和都市大剧院的辉煌形成了鲜明的对比。
导致这些问题的主要原因是:一方面,政府主导型经济增长方式仍然存在,片面的政绩评价体系使得政府过度关注经济增长,长期忽视社会发展,使基本公共产品的供给严重短缺。另一方面,在公共服务需求激增的情况下,我国的政府体制仍建立在基于管制的流程之上,造成整个公共服务的提供机制与公共需求本身错位。
在广东,人均GDP超过1000美元后,已进入了公共需求全面快速增长期,公共产品需求与供给之间的矛盾越来越突出。基于整个社会再发展的迫切需求,公共服务体系必须进行快速、有效的改革。具体说来,可从以下几个方面入手。
建立以公共服务为导向的财政体制
首先是建立以公共服务为导向的财政体制,调整优化支出结构,进一步扩大公共财政覆盖面,重点解决民生问题。如:加大对教育、就业、社会保障、医疗卫生、公共安全等方面的投入,建设覆盖全社会、惠及全体公民的公共服务体系；推动收入分配制度改革,提高城乡居民收入在国民收入分配中的比重；发挥二次分配的效用,提高低收入群体收入；改革现行财政体制,实现从财政资金预算、拨付、使用、效益评价的全过程制度化管理,促进财政支出效益的最大化。
其次,要完善公共服务的基础设施。这包括两个方面,一是硬件建设,如加强信息基础设施、城市公共交通、供水、农村路网、港口、电网等项目建设。推进垃圾处理、污水排放等建设。二是软件建设,如推进城乡社会管理一体化,消除城市户籍限制,户口、求学、服兵役、谋职就业享受同城待遇,以及生产、生活、生态互动发展,实行生态补偿等。
创新公共服务体制,政府、市场和社会有效结合提升公共服务的覆盖面和服务水平
第三,要创新公共服务体制、提高政府公共服务能力。国家提供公共服务主要有三种手段:对服务提供者和提供过程进行监管；以补贴提供者或消费者的方式为服务付费；通过公立机构直接提供服务。在中国,公共服务主要是通过第三种方式、即政府直接提供服务的方式进行。这就需要政府承担起推进公共服务一体化、均等化和全覆盖的责任,重点是推进教育、文化、安全、公共卫生领域的公平服务。公共服务提供的制度基础既不能简单地依赖私人市场,也不能完全依赖政府,政府必须放宽对非政府组织参与公共服务如扶贫、环保等领域的限制,通过政府、市场和社会有效结合的方式提升公共服务的覆盖面和服务水平。
尽快建立公共服务质量评价体系
第四,尽快建立公共服务质量评价体系。这个评价体系指标应着重于公众对具体工作的满意度。制度设计可以从政府质量管理、问题解决的能力,以及政府服务水平等方面入手,以衡量政府服务是否能充分满足民众的期望与需求。当然,最好的监督来自于人民的直接参与和监督,这比任何技术上的评估都来得有效和廉价。
上述几个方面中最核心的部分无疑是财政体制的公共服务转向。为完善广东的公共服务体系,我建议,广东应该积极申请中央支持,通过获得更多的地方财政分配,以积累资金,建立一个社会公共服务优质化的全国性样板,为中国以后的改革路向树立一个标尺。
作者系华南师范大学政治与行政学院副教授
加强“社会基本建设”
汪一洋
经济发展离不开基础设施等的“基本建设”,促进社会发展也必须加强“社会基本建设”
从事经济工作的人都熟知“基本建设”这个术语,主要指涉及经济发展必备的基础条件,如道路、港口、水电供应等。其实这只是公共产品的一部分,按不同的性质划分,公共产品可分为三类:第一类为设施性公共品,如交通和通讯系统等；第二类为社会性公共品,如教育和医疗系统等；第三类为法制性公共品,如财产权的确定与保护等。三类公共产品都能够充分提供,整个经济社会才能协调而稳定地发展,这也是政府的基本职能。经济发展,离不开基础设施等方面的“基本建设”,要促进社会发展,也必须加强“社会基本建设”,而要保障经济、社会发展的秩序,还必须加强“法制基本建设”,建设法治国家。社会建设是一个系统工程,是一项长期而艰巨的工作。因此,在当前,我们应首先致力于“社会基本建设”工作,并在此基础上逐步健全、完善、提高。
“社会基本建设”主要包括七项社会基本制度建设
“社会基本建设”是社会体制改革、构建和谐社会的基础和梁柱,只有做好了“社会基本建设”,社会大厦才能建设起来。那么,“社会基本建设”包含哪些主要内容呢?一是九年义务教育制度,二是基本医疗保障制度,三是基础社会保障制度(失业、养老),四是社会救助制度(最低生活保障制度和救济制度),五是促进就业制度,六是中低收入者住房救助制度(廉租房、公屋制度),七是培育和扶持社会团体和非政府组织发展等。完善社会体制,加速社会发展,就必须全面加强这些社会基本制度的建设,形成坚固、稳定的社会结构,为社会成员提供全面而基础的保护和服务。
“社会基本建设”是一个系统的工程,不可能一蹴而就,要在明确目标的前提下,分步骤实施。要像制定经济发展的五年规划一样,制定社会发展的“五年规划”。要根据经济财政状况、人口结构、社会急迫度,制定“社会基本建设”发展的战略规划,用二到三个“五年规划”,逐步建成完善的有中国特色的适应时代发展的社会管理体制和社会保障服务体制。
将“社会基本建设”作为公共财政首要和主体内容
计划经济时代的财政作为政府投资的主体,将财政资金用于建工厂、办企业,被称作“建设性财政”,这是与那个时代相适应的,但与市场经济相悖离,它混淆了政府作为社会公共产品提供者与作为微观经济活动主体的界限。随着社会主义市场经济的确立、政府角色的正确定位和职能的转换,政府作为公共品的提供者的职责更加清晰,因而财政的性质也应逐步向“公共财政”转变,财政资金的投向应是公共领域,创造的是公共产品,服务的是社会公众。享受服务的公众越多,其公共性越强,“公共财政”的性质就能得到更好体现。
长期以来,在财政资金的投入上,“重物不重人”、“重经济轻社会”的倾向明显,社会领域投入不足,经济发展与社会发展不协调,“一条腿长一条腿短”的现象严重,长期积累引发了当前社会的诸多矛盾。因此,必须扭转这种趋势,加大对“社会基本建设”的投入,像重视经济建设一样重视社会建设,弥补社会发展的“短板”,提高经济社会的整体水平。
因此,要确立一个原则,公共财政要把“社会基本建设”作为首要、优先、重点、主体的安排对象,公共财政资金要首先用于人、用于社会领域,并以此作为财政安排的重点和主体。只有这样,政府的职能才算真正得到转变,职责才明确,公共财政才能用于公共领域,公共财政才能名副其实。
发挥公共财政再分配的调节功能,将公共资金重点用于社会领域
财政具有再分配的功能。市场经济的优胜劣汰,容易形成“马太效应”,造成富者愈富,贫者愈贫。国家通过税收对其进行调节,然后再通过二次分配,使社会趋向公平和和谐。二次分配的重点是社会领域,政府通过公共财政构建起社会的基本保障体系,建立“社会安全网”,使竞争的落败者、社会弱势群体获得保障和资助,能够维持基本的生活需要,从而减少社会动荡,保持稳定的社会环境,维护社会的整体利益。
作者系广东省政府发展研究中心副主任
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