重庆土地试验：从农地入股到农村土地交易所

九龙坡区的烦恼

曼哈顿式的主城区和1200万城镇人口之外，还有两千多万并不富裕的农村居民，散居在8.2万平方公里的广阔区域内。这就是重庆——大城市带大农村的年轻直辖市，也是全中国的标准缩影。

仅仅依靠农业产出，不足以使农民们整体富裕起来。当张怀元和刘世海们在追求更多农业回报时，那些离城市更近的村民们则在竭尽所能地通过土地分享工业和商业收益。

九龙坡区位于重庆“一小时经济圈”内，是重庆最强的工业区，而且尚存一半农村土地，当重庆被确定为城乡统筹试点之后，九龙坡顺理成章成了试点中的试点。

属于这个区的白市驿镇花卉园区进行了宅基地和农地统一流转试验，并修建了“驿都春色荷花苑”小区，作为村民的安居楼房。

8月29日，在“荷花苑”里，南方周末记者碰到了与乡亲们闲聊的游大爷，游大爷告诉记者，去年下半年他搬出了原来一百多平方米的平房，住进了小区。每个村民都能免费置换20平方米，优惠5平方米，再多的面积就要按580元/平方米的价格来买了。游大爷一家三口人，贴了1.5万元之后，住进了90多平方米的楼房。

农地也租给了花卉园区，每亩一年1350元，40岁以下的村民还可以接受培训，进园区工作。“收入倒是提高了一些。我五十多岁了，除了种地，别的活干不了，现在老伙计们就都只能在屋里耍了。”游大爷有些无奈地说。

五百多家农户搬进了“荷花苑”一期，还有更多其他村的村民正在过渡房里，等待二期三期的落成。

花卉园区面积达32平方公里,是一个巨大的现代农业园区，被大略分割成了村民自建区、统建区、农家乐区、经济作物区域和村民管理委员会区。“荷花苑”正处在村民统建区范围之内。

九龙坡区副区长秦大春介绍，他们设想，在一个完全封闭的区域之内，探索土地指标置换和农村与城市建设用地挂钩的政策，突破村镇土地规划的限制，而是按区域发展需求规划，“规划之后，可能一个村子都是农用地，另一个村子都是农村建设用地了”。

一般计算，让农民集中居住可以节约出约80％的建设用地，除了在花卉园区试验土地指标置换，九龙坡区还在其他两个镇试点“宅基地换房、土地换社保”和土地整理。

现实中，试点远远满足不了对建设用地的渴求。

去年金凤镇白鹤村的1000亩耕地，被修建成二层管护房和温室大棚，号称“博士农业科技园”，用来给博士做科学研究，但却面向市民销售。去年10 月，国土资源部开始全国百日土地督察之后，重庆市国土局主动叫停了这一项目。没过几个月，国土资源部公布全国十个土地违规案件查处结果，九龙坡区再次榜上有名，重点发展项目九龙工业园区被认定为变相扩大开发区用地规模。

在此之后，九龙坡的试点，从如火如荼变成了基本停顿，只剩下几个项目慎言慎行。“去年我们发展的愿望迫切了一些，步子迈得大了一些，踩了红线。”秦大春坦言，“当时以为九龙坡区土地利用规划年底就能公布，可以按预测先行利用一些耕地做建设，没料到重庆市土地规划至今未出。我们误判了规划出台的时间，提前改变了土地的用途。”

不止一个“博士园”踩了红线，又止步于边界之上，进退失据。

摆在含谷镇华新村村民面前的一道难题是，去年为了统一建设厂房出租的500亩左右土地究竟是种上粮食，还是等待红线的前移。

华新村位于成渝高速的第一个出口旁。2003年新成渝高速落成后，陆续有企业注意到这个入口，开始向村民租用耕地、修建厂房。记者见到的鞠姓村民 2005年就把1.5亩地租了出去，每亩年租金2300元。“以前要去城里打工，离家远而且辛苦。现在可以在家门口的摩托配件厂做工人，每月 1500－2000元，收入高了不少。”虽然知道租走自己土地的公司获利以租金几十倍计算，但鞠家对现状仍比较满意。

就这样陆陆续续地出租土地，一个粗糙却也稍具规模的华新工业园区慢慢成型。村口一块硕大牌子上标注着所有入驻工厂，一条笔直的马路两旁，密密麻麻的分布着六十多座大小厂房，从家具、玻璃到塑料制品，包罗万象。还有盖好的厂房正在招租——64号，2500平方米，每月每平方米6元。一幢6层的楼房矗立在马路边，是村民集资建的，有村里人住，也有打工的买或者租，购买价格800元/平方米。

2006年，五百多亩土地被聚集起来，村里打算入股集中修建厂房，但还没想好如何建，就等来了国土局的检查。村子的计划和工厂一并停顿，但与小产权房一样，已经建成的奈何不得，剩下的只是等待。

距华新村不到5公里的海龙村，无论是规划还是现状都更胜一筹。

村委会成立了公司，农民以土地或者资金入股，集中修建厂房招商引资，招了一百三十多个工厂，再用租金收入修路、建康居房、发展村集体企业。5年的时间，从一个负债70万的村庄变成年盈利几百万的重庆市首个“中小企业创业园区”，簇新的街道和两排的康居楼几乎难觅农村的痕迹。他们的目标是东部华西村，要建成“西部海龙”。

但这些成就躲不过一个追问——出租土地原来的性质和用途是什么？西南大学教授、重庆国土局前副局长邱道持前往海龙调查，发现全村2400亩耕地就有1400亩流转为了工业用途，村主任知道都没有通过审批，但通过了村民表决。

自愿、有偿，但不合法。这是九龙坡司法局对该区土地流转情况的调查结论。“因为是试点，市里还没有颁布指导意见，一些基层干部不了解土地政策，出了一些问提。”邱道持说。

土地管理法规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。建设用地实行指标管理，每年由市向区下达一定农用地转用计划指标。理论上，农地改变用途必须通过审批，审批受到总体规划和用地规划限制，且程序繁杂。

根据重庆市九三学社的调研，城乡统筹试点之前，九龙坡区流转的农地达农地总量的20％，其中三分之二完全改变为工业用途。2007年，九龙坡净增建设用地15648亩，但转为非农用地的土地流转则几乎翻倍。

“能流转的农地已经不多了，我们正在等待新的政策空间。”九龙坡区统筹办执行主任蒙长伦坦言。根据重庆市2005年的规划，九龙坡区需要保证432平方公里的农田，这个红线快要被碰到了，每年新增的建设用地仍远远满足不了工业的需要。

被通报的九龙坡工业园区所在的华岩镇，按照市里规定成立了土地流转服务中心，却发现几乎无地可转——只剩下中梁山上的土地，既不适宜工业，也不适宜发展现代农业。

对于农业仅占经济总量1.6％的九龙坡而言，不让流转土地改变用途，近乎童话。