公安部门的“皇粮运动”

2004年09月29日

公安部门的“皇粮运动”

南方周末　　2004-09-29 10:26:39

　　公安部门的“皇粮运动”
　　■公安部人事训练局一位副局长在做客新华网时，面对网友“又要马儿跑，又要马儿不吃草”的提问，曾很坦率地说：“现在基本上就没有草。”
　　■今天，各级政府“为马儿找粮草”的运动正在进行中，问题能否得到解决，人们满怀期待。

　　□本报驻蓉记者　向郢

　　外围关注
　　在2003年3月以前，公安经费保障的话题似乎还只是一个公安系统内部的敏感话题。
　　全国政协十届一次会议期间，在湘21名全国政协委员联名提出的三份提案将这一机制所隐含的问题完全暴露出来。
　　这三份相互关联的提案分别是，建议将财政困难省份公安基础建设纳入国家社会发展计划；建议中央财政统一解决财政困难省份公安机关服装、装备及跨省办案经费；建议建立财政困难省份公安民警伤亡抚恤、医疗保障机制。
　　提案的“名人”效应不小。三个联名提案的第一提案人分别是唐浩明委员、王沛清委员、李贻衡委员。唐浩明委员因著书《曾国藩》名噪一时，王沛清委员是湖南第一师范学校的特级教师、两届全国政协委员，李贻衡委员则是省政协副主席——李贻衡可以说是这个提案的最初推动者，他是一名有着36年警龄的老公安。
　　2003年1月，湖南省政协专门组织在湘全国政协委员到公安机关进行了调研，他们不仅听取了公安厅的专题报告，还抽出时间下到湘潭、益阳的八个基层单位，并走访了六个民警家庭。
　　在感慨干警伤亡率高、生存环境恶劣的同时，更为重要的是，委员们因此注意到了公安经费筹措机制的尖锐矛盾。现行的公安经费分级管理、分级负担的机制，在经济欠发达、财政困难的地方，往往是财政拨一部分，再由公安机关通过行政性收费、罚没款甚至摊派自筹一部分。委员们惊讶地发现，后者常常重于前者，导致公安工作重心发生偏移。
　　“公安经费保障问题不只是经济问题，更是政治问题。”王沛清委员分析说。
　　会后，全国政协将其作为重点提案进行督办，公安部、民政部、财政部也随即表示准备采取一系列措施解决问题。

　　内部讨论
　　其实在公安系统内部，公安经费保障不足的问题不是什么秘密。据公安部装备财务局总会计师透露，彼时公安部正在积极制定方案，着手建立分级与分项、垂直与同级相结合的公安经费保障机制。另外，公安部与财政部达成意向性意见，投入3000多万元，启动公安民警伤亡保险工作，同时公安部将建立一个全国性的基金会，抚恤牺牲民警并资助困难民警家庭。
　　本报记者的搜索资料显示，公安经费保障这一问题最早是在第十八次全国公安工作会议开始被提及。
　　2002年，公安部装备财务局通过百县公安经费保障情况调查活动，基本摸清了县、市公安机关的经费保障现状和存在的主要困难。概而言之，县、市公安机关年初预算安排经费严重不足；办案、装备经费缺口大；基础设施欠账多；民警工资和福利待遇难以保障等。而且，由于各地财政实力不同，公安经费保障程度不同，地区差距进一步拉大，造成极度不平衡。
　　在2003年2月13日召开的全国公安装备财务处长会议上，经费保障困难成为惟一的热点问题。调查活动的报告在会议上被广泛讨论。
　　2003年11月，全国第20次公安工作会议召开，《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》出台，其中，第八项内容就是“建立和完善公安保障机制”。
　　文件说，“按照收支脱钩、全额保障、突出重点、分步实施的原则”，研究制定公安机关装备配备、各项经费开支定额等标准，并按照事权划分的原则，由中央财政和地方财政分别予以保障。同时，“加大中央财政对中西部地区县级公安机关的补助力度，保障基层公安机关办公、办案的经费支出。”另外，“增加公安基础设施建设投入，实施公安监管场所及西部地区公安派出所‘两所’建设工程。”
　　情势的陡然上涨除了在湘的全国政协委员提出提案等社会舆论因素外，更重要的是，问题已经积累到不能不解决的地步。

　　四川破题
　　四川就是在这一时期开始进行破题试验的。
　　最终触动地方党委政府痛下决心的是一个“内讧”事件。2003年1月，开江县公安局刑警队干警跟踪一逃犯时，半途“不务正业”去抓卖淫嫖娼，而发廊却是当地派出所所长的弟弟所开，所长于是指使干警阻挠执法。此事引起四川省委高度重视，决定以此事为契机整肃政法队伍，并要求“政法队伍整顿，公安先行”。
　　2003年6月5日，根据四川省委常委会决定，四川省公安厅颁布了第6号令《关于严禁公安民警参与经营娱乐服务场所及为其违法活动提供保护的规定》以及第7号令《关于严禁公安机关乱收费、乱罚款的规定》，两令各有4条，合称“8条严禁”。
　　四川省公安厅厅长吕卓正竭力塑造警察形象。(参见本报2004年3月报道《吕卓治警》)“公安是国家权力部门，警察理应‘吃皇粮’。”吕卓早在10年前就创造了“尿泡饭”这个词，他说，“警察腐败的一大根源就是‘钱’，警察变成了一个创收、营利者，必然导致执法产生偏差”，“再不解决，就是自掘坟墓了。”
　　但是，问题接踵而至。8条禁令是不让警察和钱沾边。不能吃收费和化缘的“杂粮”和罚款“尿泡饭”，公安经费从何而来？
　　2004年1月5日，四川省出台文件力图建立公安机关警务后勤保障机制。核心内容是：“县努力、市尽责、省帮助。”文件规定，按照事权划分和现行财政管理体制，保障公安机关经费供给是同级政府的职责，县级公安机关所需经费由县级财政负责保障，财政部门按核定标准在年初预算中足额安排公安机关的基本支出需要，不留缺口。省、市财政在计算对县的转移支付补助时，要将公安机关的经费需求作为一项因素纳入转移支付计算公式中。
　　两天后，中共中央政治局委员、书记处书记、公安部部长周永康就对这个文件作出了批示：四川省财政不算富裕，但能认真贯彻中央要求，建立县级公安机关经费保障机制，值得其他地区学习推广。

　　“难题”难解？
　　直到今年，传媒才开始较多地涉及这一话题。
　　今年4月，公安部人事训练局一位副局长在做客新华网时，面对网友“又让马儿跑，又不让马儿吃草”的提问，很坦率地说：“现在基本上就没有草，公安机关的经费特别紧张，特别是到中西部以后，没有保障。”
　　“去年以来，公安部想了一些办法，给中央、财政部多次汇报，”樊京玉说到了这背后的运作，“我们召开了第20次全国公安会议，中央一下子给了12个亿，专门用于解决西部办案经费、公安装备等问题。”
　　去年11月的全国公安会议召开以后，浙江、山东、湖北、重庆等地陆续出台相关规定。
　　但是，像四川一样，各省大多是要求县级财政提供保障，这一举措的贯彻落实还存在诸多困难。
　　实际上，在2004年2月28日，四川省第十九次全省公安会议召开之前，除了少数几个地方外，大多数市县没有动静。有意思的是，四川省各市县的书记、分管副书记都被邀请来参加会议，同时省政府领导还在会上表示，要将落实公安经费保障与否纳入各地党政一把手考核指标，对落实不力者给予通报批评。由此，四川大部分地区才陆续行动。对于现在各地的执行情况，四川省公安厅、重庆市公安局都表示了相同的意思，“预算执行情况要到年底才能清楚，现在还不好说什么。”
　　“不建立保障机制，‘立警为公、执法为民’就不能扎实推行，”采访中，一个西部县的公安局长说，“财政状况差的县份，保原来的公务员吃饭都成问题的，你让他拿什么来保公安？上级党委政府应该正视西部一些县份的贫困现实，同时进行系统研究，看看要确保这些地方的公共安全究竟需要多少实际支出，然后，结合各地的实际财力，计算出转移支付的额度，否则，单把一个文件甩给地方财政，下面就是再怎么绞尽脑汁，也推不动，只好弄虚作假。问题反倒被掩盖起来了！”
　　地方公安经费到底应由哪儿出？白南生在接受本报记者采访时陈述了自己对于公安财政制度改革的关注：
　　“从经费来源方式对组织行为影响的角度出发，完全由地方财政自己解决是否会导致自治倾向？如果回答是可能的，那么完全吃皇粮是否会导致集权倾向？用功能分析的方法，是否可能提出一条解决问题的思路？”
　　“这些显然超出了我们的专业知识，提出这些问题供进一步的研究参考。”他说。