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[时局]从上海“上门监督一把手”看改革破题
南方周末 2007-11-29 11:24:48
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北京观察
□本报时局观察员 林楚方
沪上媒体日前报道，“上海试行纪检组派驻体制，上门监督一把手”，报道称，相关制度安排还包括，向所管辖单位直接委派纪委书记等措施。
其实，纪检监察机构对派驻机构实行直接领导在很多省市都已实施，类似举措并不新鲜，亦属上海按“中央精神”而行的机制调整，该新闻之所以引人关注，除因以上海为源发地，近一年来该地反腐举措具眼球效应外，公众可能另有心结：
“一把手”监督虽已提上日程，但破题缓慢。因此，近几年来有关“一把手”监督机制的改善，即使迈出一小步，也令人心动。
在中国政治语境中，“一把手”——现代政治话语中，并无此一说——一般指党委书记，这部分官员长期处于监督缺位状态，正因此，“一把手”牵涉重大腐败案已不鲜见。
在一定意义上，“一把手”体制所代表的问题早已成为中国政治体制改革过程中的一大顽症，执政党也为此深感焦虑。值得欣慰的是，过去几年来，我们已经看到一些改善。
例如，作为“直辖市反腐提速”的一部分，京、津、沪、渝纪委书记均由中央“空降”，广东、浙江、吉林等省纪委书记的提名权也由高层统一安排。省级纪委书记大换防背后是决策层的政策取向，即向明显不合理的监督机制说“不”。
确实，不能指望同级纪委监督同级党委已是共识，比如，按规定，地方和部门纪委(纪检组)发现同级党委(党组)或它的成员有违反党的纪律的情况，有权初步核实，并直接向上级纪律检查委员会报告。
而从公开媒体报道看，有关规定实施十年来，几乎没有哪个“地方和部门纪委(纪检组)”遵此规定，重大腐败案，几乎全由中央纪委直接查办。从这个角度看，纪委书记提名权收归中央，可缓解上述矛盾。
近年来，决策层推出的改革措施还包括，纪检部门对派驻机构垂直管理，后者的“人、财、物”与所在部门脱钩，并将其主要职责从原来的协助同级党委(党组)抓好党风廉政建设，调整为监督所在部门的领导人和领导集体。
在监督“一把手”方面，巡视制度亦功不可没，如在一地一般能驻三个月，不受约束地“找人谈话”，据了解，已有“一把手”因被“巡视出问题”而被调整，巡视威力在增大，也是事实。
而综观上述诸多监督“一把手”举措，无一不是执政党自我监督。有纪委系统内观察人士坦言，监督“一把手”，在现实体制下，更多靠执政党自己，而非外界。
这无疑是现实，而这种现实终究不是“理想的现实”，从政治学基本常识分析，基于同体监督的上述措施只可缓解矛盾，而不能解决矛盾。归根到底，还需更深层的破题，即实现“异体监督”，这一观点，也是反腐研究专家、中纪委北戴河培训中心副主任李永忠先生的概括。
如何从“同体监督”过渡到“异体监督”？在很多观察家看来，要实现这种转变，则必须在权力代表性和权力结构上费思量。
从权力代表性角度看，尽管执政党的“一切权力属于人民，一切权力来自于人民”，但官员任命还以事实上自上而下的委任制为主，因此落实这一表述，急需党内民主进入实质性操作层面并实现对人民民主的带动。
在权力结构上，也有专家指出，集党内决策、执行、监督权于一身的“一把手”，出问题概率会比较大，如没有科学分权，就一定没有有效的制衡。
其实，这些观点早已有人阐述，并非新解，而破题，又不得不回到这些“老生常谈”。
当前，甚至今后相当一段时间，改革应从上述两点展开，才能“与人民政治参与积极性不断提高相适应”(见十七大报告)。惟此，则中国幸甚，这则新闻也才不会成为“新闻”。
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